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Artículo publicado en El Foro de Labos 14/01/2021

La mochila austriaca: El Imperio contraataca

El debate sobre la mochila austriaca no nos ha abandonado, sino que resurge, con mayor o menor intensidad, cada cierto tiempo.

Daniel Pérez del Prado

Daniel Pérez del Prado

Doctor en derecho y economista

El último “conato” se produjo con ocasión de su inclusión por la Comisión de Reconstrucción Social y Económica del Congreso, a iniciativa de JxCAT, entre las medidas para hacer frente a los efectos de la crisis derivada de la pandemia. 

Algo parecido ocurre en el plano teórico, en el que sin embargo se ha solido vincular a la propuesta de contrato único, ya sea como sustitutiva (Conde-Ruiz, et al., 2011) o, más frecuentemente, como complementaria de aquella (Bentolila et al., 2018). Si el contrato único no termina de morir, su extraña compañera (aun no termino de ver cuál es el motivo técnico que hipotéticamente aconsejaría su adopción conjunta) tampoco. Dicho de otra forma, sola o acompañada, asistimos a la enésima resurrección de la mochila austriaca.

En este tiempo ha habido ocasión de evaluar su potencial importación a España desde muy diversas perspectivas (destaca entre estas contribuciones las de un experto de esta Casa -digital-, el profesor Gimeno, como ésta que les dejo aquí) e, incluso, desde un plano más formal, el encargo del Gobierno a un grupo de expertos independientes para que evaluara la viabilidad y el modo en que esta propuesta podría aplicarse en nuestro país en el año 2010 (el texto completo puede consultarse aquí). Aunque sus conclusiones y la coyuntura económica aplacaron en cierta medida el debate, lo cierto es que en su resurgir más reciente este informe es frecuentemente obviado. La presente entrada rescata su principales conclusiones y revisa las características más importantes de la versión original austriaca con el simple propósito de enmarcar adecuadamente el debate.

La DA 10ª de la reforma laboral de 2010 (primero RDL 10/2010, luego Ley 35/2010) estableció que el Gobierno «en el plazo máximo de un año a partir del 18 de junio de 2010, previa consulta con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, aprobará un proyecto de ley por el que, sin incremento de las cotizaciones empresariales, se regule la constitución de un Fondo de capitalización para los trabajadores, mantenido a lo largo de su vida laboral, por una cantidad equivalente a un número de días de salario por año de servicio a determinar». La idea es que dicho fondo, inspirado en la llamada “mochila austriaca,” estuviera operativo el 1 de enero de 2012. 

Posteriormente, el Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones, firmado el 3 de febrero de 2011 por el Gobierno y las principales organizaciones sindicales (CCOO y UGT) y empresariales (CEOE y CEPYME), acordó, en relación al mandato anterior, «la creación de un grupo de expertos integrado por seis miembros que serán consensuados por los firmantes».

Dicho grupo elaboró el Informe del Grupo de Expertos sobre el Fondo de Capitalización para los trabajadores, en el que tras un extenso análisis llegó a los siguientes resultados:

La conclusión principal fue que el elevado coste que implicaría la medida desaconsejaba su adopción en España (en torno a 3 puntos de cotización de la Seguridad Social o, lo que es lo mismo, casi el 1,5% de la remuneración total de los asalariados y un 1% del PIB nominal). Aunque frecuentemente se ha vinculado la viabilidad del fondo a los requisitos mínimos establecidos por las partes en la encomienda o a la difícil coyuntura económica de aquel período, lo cierto es que el informe duda de su viabilidad económica más allá de estos elementos:

 

  • «Pero es que incluso si la economía mejorara sustancialmente a medio plazo el elevado volumen de los recursos necesarios y la dificultad para obtenerlos, harían prácticamente imposible constituirlo con las características previstas en la Ley 35/2010» (p.13).
  • «Ahora bien, la constitución de un Fondo de Capitalización que cumpliera las condiciones establecidas por la Ley 35/2010 exigiría, como señala el Informe, no sólo una mejora sustancial de la situación económica por los elevados recursos económicos que exige su puesta en marcha, sino que, incluso aunque la economía mejorara notablemente, sería muy difícil obtener fuentes de financiación adicionales para hacer frente a unas necesidades de gasto tan elevadas cuando el Fondo funcionara plenamente, ya que ello exigiría unos recursos cercanos a tres puntos de cotización de la Seguridad Social o, lo que es lo mismo, casi el 1,5% de la remuneración total de los asalariados y algo menos del 1% del PIB nominal» (p. 18 y 19).

 

Además de la anterior, también destacan estas otras dos conclusiones adicionales. Por un lado, que «en el caso de la aplicación de esta forma de financiación por el total del coste del despido, podría ser preciso denunciar una parte del Convenio nº 158 de la OIT ratificado por España (p. 15)». Por otro, que podría haber solapamiento con otras medidas en vigor en relación al uso del fondo. En particular, en materia de formación, «puesto que actualmente existen diferentes posibilidades para acceder a acciones formativas; unas, las de los desempleados, competencia de los Servicios Públicos de Empleo y, otras, las de los ocupados, a cargo de la Fundación Tripartita para la formación continua»; o de movilidad geográfica, en la que el Fondo «debiera limitarse a casos que no estén previstos en las normas estatales o autonómicas» (p. 16).

Ante los resultados de este informe, el Gobierno tuvo que cambiar su postura inicial, reformando la mencionada DA 10ª (RDL 10/2011) para dejarla en un mero compromiso de «de negociación con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas sobre la conveniencia y oportunidad de aprobar un proyecto de Ley». Más clara fue incluso la exposición de motivos de este RDL 10/2011: «El pasado mes de junio, el grupo de expertos sobre el fondo de capitalización de los trabajadores […] constató la falta de viabilidad de esta medida en la actual situación de la economía y del empleo en nuestro país. […] Con todo, la iniciativa de constituir un fondo individual de capitalización mantenido a todo lo largo de la vida laboral sigue considerándose acertada y no debe descartarse para el futuro. Por ello, se emplaza al Gobierno para volver a abordar más adelante su debate »

Aunque, como hemos visto, el Gobierno hubiera tenido argumentos suficientes para cerrar en aquel momento el debate de forma definitiva, lo cierto es que lo dejó abierto, dando pie a que se reavivara en el ámbito político y doctrinal como ha ocurrido recientemente, aunque obviando frecuentemente el contenido y conclusiones del mencionado informe. 

Pero ¿por qué lo que es viable en Austria es inviable en España? Centrándonos exclusivamente en el plano financiero, el modelo austriaco pre-mochila era infinitamente más barato que el español, por el simple motivo de que, hasta el año 2003, en Austria el 88% de las personas asalaridas no percibían ninguna clase de indemnización por despido o terminación de la relación laboral. Esto se debía a que estaban excluidos de ésta aquellos que no alcanzaran los tres años de antigüedad en la empresa y quienes trabajaran para empresas de hasta 5 trabajadores, con independencia del tiempo por el que hubieran estado empleados.

La creación de la mochila supuso la extensión del acceso a indemnización por despido procedente a todas las personas trabajadoras y modificó su naturaleza (el despido improcedente se sanciona con el reingreso o, frecuentemente, una indemnización no tasada). Conforme al nuevo esquema, la empresa no abona ninguna cantidad en el momento de producirse el despido, sino que todos los meses realiza una aportación a un fondo equivalente al 1,53% del salario bruto. Este porcentaje supone aproximadamente 5,58 días de salario al año (Gimeno, 2011), lo que implica una reducción para el trabajador que perdiera su empleo tras tres años (recibían 20 días por año conforme al esquema descrito  o, incluso una cantidad mayor en caso de despido improcedente), pero un notable incremento para los que no percibían nada, que eran la mayoría. 

Por lo demás, la mochila no opera de la misma forma que la indemnización por despido, pues: a) la empresa no abona cantidad adicional alguna en el momento del despido o terminación de la relación laboral; b) únicamente se refiere a lo que en España se califica como despido procedente o indemnización por fin de contrato; c) la persona trabajadora mantiene la titularidad sobre los fondos cualquiera que sea la causa por la que se extinga su relación laboral (incluidas todas aquellas plenamente ajenas a la empresa como la dimisión o fallecimiento); y d) el cobro de las cantidades aportadas a este fondo únicamente puede obtenerse cuando pierde el empleo sin que concurra su voluntad siempre que las aportaciones realizadas comprendan al menos tres años, o bien se acceda a la jubilación (nótese que la antigüedad de tres años en la empresa que se exigía antes se sustituye ahora por antigüedad como asalariado, permitiendo así́ acumular el tiempo trabajado en diversas empresas).

Desde esta perspectiva, a las dificultades financieras habría que añadir las técnico-jurídicas, dada la abismal diferencia en cuanto al régimen jurídico del despido entre Austria y nuestro país, antes y después de la mochila. Incluso aunque estas pudieran superarse, aun habría que solventar algunas de oportunidad política

La primera de ellas es cuál es el problema que se pretende solventar con la mochila. Como vimos, en Austria de lo que se trataba era de generalizar la indemnización por fin de contrato, cosa que en España está relativamente asegurada gracias a la indemnización por extinción de los contratos temporales y la de despido objetivo. Si se quiere caminar en esta línea, pues habría que incluir a contratos que hoy están excluidos (como los formativos, algunos de investigación, etc.) o igualar las dos indemnizaciones mencionadas dando un tratamiento homogéneo a todas las causas de terminación amparadas por la Ley.
 
En segundo lugar y relacionado con lo anterior, en algunas ocasiones se alude a la alta temporalidad y a la dualidad como problemas que podría solventar. Ahora bien, ni éste era un objetivo de la mochila austriaca, ni tiene por qué resolverse necesariamente con su hipotética importación a España. Teóricamente podría llegar a admitirse que la empresa se asegurase frente al despido (pues indirectamente es lo que se consigue con la mochila) por cuanto se trata de causas de terminación amparadas por la Ley. Ahora bien, esto produciría un efecto adverso, al volver a abaratar el coste de los contratos temporales, incentivando su uso, por no mencionar que sería jurídicamente inadmisible en relación al despido improcedente. 
 
Desde esta perspectiva, en tercer lugar, la mochila austriaca podría estarse empleando en el campo teórico como una forma encubierta de contrato único y/o como un mecanismo complementario que compense sus efectos adversos en el ámbito de la protección social. De ser así, a los problemas de implementación prácticos propios habría que sumar los del contrato único. 
 
Por último, como ponía especialmente de manifiesto la versión de la Ley 35/2010, la mochila puede emplearse como un mecanismo de socialización de indemnización por despido y/o de los costes laborales que resulta regresivo desde el plano estrictamente social.
 
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